El proyecto de ley de Procedimientos Policiales fue enviado por el Poder Ejecutivo al Parlamento el día 3 de julio de 2006, expresando que el texto “dicta normas que tienen por objeto contribuir a mejorar el estado de la seguridad ciudadana en nuestro país, mediante la generación de un marco normativo adecuado para el desempeño de la labor policial”. El Ministro del Interior señala que "la Policía Nacional ha oficiado como auxiliar de la Justicia, circunscribiéndose a las disposiciones que la Constitución de la República y la legislación vigente presentan como necesarias para la convivencia democrática y para garantizar el ejercicio de los derechos y deberes del conjunto de los habitantes. El ministro del Interior, Dr. José Díaz explica que “no existe un marco normativo consolidado que brinde herramientas jurídicas claras y precisas para el cumplimiento del servicio policial a la comunidad” lo que compromete “las necesarias garantías que deben asegurarse a los diferentes actores involucrados: todos los y las habitantes de la República; los representantes del Poder Judicial; y el mismo personal policial”
Díaz acepta que “en ocasiones sienten vulnerados sus derechos por su mal funcionamiento, lo que genera sus legítimos reclamos: demora o inexistencia de respuesta; trato inadecuado en dependencias policiales; abuso policial o de la intromisión en la esfera privada, que pueden verificarse, entre otros en casos de identificación o registro personal, privación de libertad, inspección de propiedades o allanamiento de morada. Aunque existen actualmente normas que regulan las atribuciones de los representantes de la fuerza pública, la modalidad en que se ejerce su autoridad no está totalmente reglamentada” y “la ausencia de reglas claras, por el contrario de lo esperado en una cultura republicana, fomenta prácticas de dudosa legalidad aplicadas discrecionalmente por la autoridad o de querellas y demandas de difícil dilucidación en la órbita penal”. Se afirma que “con esta nueva normativa” habrá “un mecanismo generador de transparencia en el proceder de la fuerza pública”
“La ausencia de un cuerpo normativo consolidado lleva, en muchas ocasiones, a que los magistrados actuantes al analizar el proceder del personal policial pueden interpretar que el mismo no se ajusta a derecho. Esta situación puede originarse tanto en la existencia de vacíos legales, como en la brecha de conocimientos adquiridos profesionalmente por el magistrado y el funcionario policial”
“Para la institución policial (el) contar con una normativa precisa y jerarquía de Ley” es también “un respaldo jurídico más eficiente para las resoluciones judiciales” y “el personal policial generalmente es guiado por su sentido común, el que no siempre se ajusta al rigor jurídico o a la posterior evaluación judicial. Por lo tanto, la falta de normas específicas tiene, para la policía, dos efectos claramente negativos: sobre el personal policial actuante, que no tiene la seguridad necesaria sobre la corrección o no de su proceder y de las posibles sanciones que una actuación errónea le puede generar; y sobre el personal superior a cargo del servicio, quienes deben supervisar al personal a su cargo y rendir cuentas ante la autoridad correspondiente por las acciones u omisiones de los mismos.”
Se conformó un grupo de trabajo integrado por policías de distinto grado, profesionales de diferentes especializaciones y particulares, que se dedicó, a partir del mes de marzo de 2005, a la elaboración de un primer borrador sobre la nueva normativa. El mismo fue consultado con la totalidad de las Unidades Ejecutoras que integran la Policía Nacional y, una vez consolidado por las Autoridades del Ministerio del Interior, se constituye en el proyecto de ley que hoy se presenta a consideración del Parlamento.
El Título I del Proyecto de Ley (Parte General) incorpora, en su Capítulo I, los Principios Generales: se establece el alcance de la norma; se precisan las atribuciones de la policía; se definen las diferentes fases de la actuación de la Fuerza Pública; y, específicamente en el artículo 4, se recogen los principios que rigen la actuación policial, destacándose el numeral 1ro. de dicho artículo: "En el cumplimiento de su deber, y como encargados de hacer cumplir la ley, el personal policial respetará y protegerá los derechos humanos de todas las personas". En el Capítulo II se explicita con claridad la doctrina respecto al mando policial. En este sentido, se hace especial mención al artículo 7 (Manifestación de la disciplina y límites a la obediencia debida), que, dando cumplimiento a los compromisos asumidos internacionalmente por nuestro país en la materia, se establece que "El personal policial tiene especialmente prohibido cumplir órdenes manifiestamente ilegales, o que atenten contra los derechos humanos o el sistema Republicano Democrático de Gobierno. En estos casos, la obediencia a una orden superior nunca será considerada como eximente o atenuante de responsabilidad".
En el Título II (Parte Especial), el Capítulo I hace referencia a uno de los temas más complejos del accionar policial: el uso de la fuerza física, las armas u otros medios de coacción. En el artículo 17 se incorporan los principios que rigen el uso de la fuerza: "El uso de la fuerza, incluyendo los distintos tipos de armas, debe ser moderado, racional, progresivo y proporcional, considerando el riesgo a enfrentar y el objetivo legítimo que se persiga". Por su parte, en el artículo 18 se consagra la obligación policial de utilizar "medios no violentos antes de recurrir al empleo de la fuerza física, medios de coacción o armas de fuego". Estos últimos son definidos como el último recurso de la intervención policial.
Se hace especial mención a la incorporación de una norma prohibitiva (artículo 14) en referencia a la tortura y otros tratos crueles inhumanos o degradantes; y a la atención que debe prestar la policía a las personas bajo su custodia (artículo 15).
Los artículos 19 y siguientes definen taxativamente las hipótesis en las cuales la policía puede utilizar la fuerza, así como las oportunidades, límites y controles respecto al uso de armas de fuego. Complementariamente, en el Capítulo 2 se establecen los procedimientos de comunicación a la Justicia de las circunstancias en que se hizo uso de la fuerza física, las armas de fuego u otros medios de coacción.
En el artículo 25 se define, en términos generales, el concepto de "inmediatez", esencial para la aplicación de la totalidad de la estructura de este cuerpo normativo, en cuanto toda intervención policial que eventualmente afecte derechos fundamentales, debe ser puesta en conocimiento del juez competente en el plazo más breve posible, acompañando los elementos necesarios para que éste pueda tomar la decisión que corresponda.
El Título III se refiere a la labor de la Policía Nacional como auxiliar de la justicia, incorporándose la doctrina de procedimiento en el Capítulo I. Se hace especial referencia al artículo 29, que impone al personal policial la obligación de ponderar los efectos de su intervención: "En toda circunstancia, el personal policial debe actuar de forma tal que, racionalmente, evite generar un daño mayor al que pretende impedir".
El Capítulo II contiene precisas indicaciones respecto a un relevante aspecto de la actuación policial: la debida protección de los derechos de las víctimas, testigos y otras personas que brinden información calificada. Expresamente, el artículo 31 consagra el derecho de "toda víctima, testigo, o persona que brinde información calificada a la policía... a recibir la adecuada protección por parte de las instituciones competentes del Estado, en la medida que ello contribuya a facilitar la prevención o el esclarecimiento de hechos ilícitos". El Capítulo III se refiere a la detención, incluyéndose su definición y los diferentes procedimientos y medidas de seguridad que debe cumplir el personal policial en esta materia.
En los artículos 42 y 43 se ratifica el deber de todo habitante de la República de identificarse cuando la policía se lo solicita. Se establece la forma cómo puede realizarse tal identificación y las facultades de la policía cuando ello no se verifica, lo que debe realizarse con inmediata noticia al juez competente.
En los artículos siguientes se definen los procedimientos de registro personal, detención cuando no media orden judicial y conducción policial, todos ellos esenciales para el adecuado cumplimiento de las responsabilidades que la legislación vigente asigna a la Fuerza Pública.
A la garantía que se consagra mediante la inmediata comunicación a la Justicia, se agrega la consagrada en el artículo 49: "Toda persona conducida o detenida deberá ser informada de inmediato del motivo de su detención o conducción", información que, posteriormente, deberá formalizarse por escrito en la dependencia policial correspondiente.
En el Capítulo IV, Sección I, se consagran expresamente las garantías para las personas detenidas en dependencias policiales, y en la Sección II los procedimientos de averiguación policial, que incorporan asimismo las salvaguardas para impedir cualquier tipo de acción ilegal o abusiva. En la Sección III se define el mecanismo de incomunicación, fundamental para un adecuado procedimiento de investigación policial, también con las garantías necesarias para las personas involucradas. En la Sección IV se establecen normas para la custodia de personas detenidas en centros asistenciales, regulando con claridad las diferentes responsabilidades del personal policial y el personal del centro asistencial correspondiente. Por su parte, la Sección V dispone acerca del traslado de las personas detenidas.
El Capítulo V regula el procedimiento de averiguación de delitos. En la Sección I se introducen normas para darle las mayores garantías a la persona del denunciante y para asegurar la eficacia de los procedimientos policiales. Por su parte, en la Sección II se definen los procedimientos en la escena del hecho, cuyas medidas de seguridad son imprescindibles para un correcto sistema de investigación criminal que provea a la justicia competente los elementos probatorios necesarios para la determinación de las eventuales responsabilidades.
En la Sección III se regula otro de los procedimientos complejos que debe cumplir la policía: el allanamiento de morada y el registro domiciliario. Dentro del estricto cumplimiento de la normativa constitucional vigente, se legisla con precisión las facultades y límites del accionar policial, en especial cuando se presentan casos de fuerza mayor (artículo 125).
Por último, en la Sección IV se disponen normas sobre la prestación de garantías en sus diferentes modalidades.
En el Capítulo VI se establecen directivas para los procedimientos de prevención y control, específicamente en materia de vehículos.
El Capítulo IX hace referencia al armamento y equipo reglamentario policial.
Se destacan, finalmente, las disposiciones incluidas en los artículos 173 y 174. En el primer caso, se establece que "El incumplimiento de las normas establecidas en la presente ley tendrá como consecuencia la aplicación de las sanciones administrativas que correspondan, sin perjuicio de las responsabilidades penales que puedan determinarse por la justicia. Específicamente, el incumplimiento de las normas de naturaleza prohibitiva constituye falta grave a los efectos disciplinarios".
En el segundo de los artículos mencionados se impone al Ministerio del Interior " la obligación de capacitar e informar adecuadamente al personal policial para el cumplimiento de las responsabilidades que le impone la presente ley".
De esta forma, el Poder Ejecutivo pretende consagrar el principio básico que anima esta iniciativa normativa: el necesario equilibrio que, en un Estado de Derecho y en una sociedad democrática, debe existir entre las facultades que deben otorgarse a la policía para el adecuado cumplimiento de su función de servicio a la sociedad, y los controles que deben actuar con eficacia y rigurosidad para evitar cualquier forma de abuso o actuación ilegal por parte de la Fuerza Pública.
Como conclusión, es menester destacar que esta iniciativa de Ley Procedimientos Policiales se encuentra inmersa dentro de una estrategia del Poder Ejecutivo orientada a la modernización y profesionalización de la Policía Nacional. Una policía que no se adapta a las transformaciones sociales y a los nuevos desafíos que presenta la actividad delictiva, está destinada a la ineficiencia y a la pérdida constante de su capacidad institucional. Por ello, el esfuerzo por mejorar los estándares de gestión debe ser permanente, incorporando las herramientas jurídicas precisas para el cumplimiento de sus cometidos, y consolidando su doctrina para mejorar, día a día, el servicio que brinda a la sociedad uruguaya.
Con la plena convicción de que este instrumento contribuye a enaltecer a la institución policial y a generar condiciones de seguridad jurídica y de transparencia en la función pública, se eleva el mismo a consideración del Poder Legislativo con la certeza de que el debate parlamentario lo enriquecerá y lo dotará de un fuerte consenso que asegure su eficacia y eficiencia.
